侯丽：国际视野下的详细规划与地方治理 | 学术季

导读

2020年中国城市规划学会详细规划学术委员会年会于9月26日在长春与武汉两地，采用线上线下联动方式召开。会议主题为“变革中的国土空间详细规划与地方治理”。中国城市规划学会详细规划学术委员会委员、同济大学建筑与城市规划学院侯丽教授作题为《国际视野下的详细规划与地方治理》的主题报告。

本文字数：3020字

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侯  丽

中国城市规划学会详细规划学术委员会委员

同济大学建筑与城市规划学院教授

一

详细规划作为地方治理工具与国家制度紧密相关，但也存在行业共性

详细规划作为一种地方的治理工具，首先要谈地方治理和国家制度的契合。详规的性质决定了它的革新不仅仅是技术的创新发展，更好迎合社会和市场的需求，还在于它作为一个社会政策，怎么样去跟国家的制度更好的契合，并作出更大的贡献。我们在国际比较研究中也确实发现，不同社会发展的历史路径和传统、不同的制度和社会经济特征，决定了各个体系所蕴含的不同目标和内涵。

尽管如此，规划行业也体现出了相当程度上的共性。这反映了规划行业自身仍然遵循某种客观规律，具有一定的自主性；此外，在持续的相互学习交流必然带来理论技术的合理借鉴和规划范式的相互影响。

二

详细规划的历史溯源与技术工具形式

从历史回溯来讲，详细规划的诞生远远早于总体规划，甚至可以追溯到人类建城之始。这种管控有两类动机：第一类是体现国家警察权力，比如军事用途、帝国的秩序、消防、公共安全等；第二类是基于相邻之间的约束。

今天各个国家的城市建设中，空间的详细规划管控体现出比较大的差异性但是其中也潜在很多共同的逻辑，我们只举4个比较典型的传统图式。

一是典型的“欧几里德式分区”传统，按照权属边界，土地分区比较严整，把工业用地、居住用地区分出来、明确互斥型的用地分区。

二是类似德国的B-Plan，不但限制土地用途，对建筑的空间形态也做出了详细的规定，代表了物质空间设计的传统。

三是如英国地方规划，表达很写意，但会划分有明确空间边界的特殊政策和机会发展区域。

四是强调城市意志和图式美学的总图式规划，建立在城市设计基础上，显示出国家的强大力量。

三

各国详细规划管控方式的模式分类

按管控方式，可以划分为自由裁量式和精细化规则两大类。

自由裁量式

以英国为代表。英国的地方规划，类似于结构规划，仅提出发展原则、划定特殊政策区域、规划许可过程是进行详细管控的关键环节，规划许可条件在很大程度上可以商议和谈判。这一模式对地方规划部门的技术管理水平与许可程序的正当性、合理性提出更高的要求。

精细化规则

以德国和美国等国家为代表，它们对土地使用类型和边界、开发强度、建筑形态等做出详尽的规定，其规划许可部门着重于行政执行而非技术裁量。

按照申请程序，可以分为事先约定和依申请协商两大模式。

事先约定

指在大片的地区事先约定应该开发的土地用途、强度、形态，制订明晰的规则，提供一个稳定的规则，简化的、标准化的，尤其是大多数的开发可以自动获得许可，不需要特殊审批的过程。

依申请协商

英国的规划是依申请协商的典型，任何规划许可都要经过量身裁衣。值得注意的是，即使是在我们所熟知的强调精细化规则的美德体系中，也存在很大比例的依申请协商。

四

各个主要国家和地区的详细规划制度

（1）英国地方规划——地方主义的兴起

英国的“详细规划”内容实际是在基于地方规划提出规划许可条件的过程中产生的。英国的地方规划2011年前后发生了巨大的变化，总的背景是地方权利的兴起和《地方主义法》的出台：

第一个特点，法定规划下沉。国家规划以及区域规划成为政策框架，成为空间战略，只有到了地方规划层面才成为真正意义上的法定规划，尤其是区域空间规划在规划法中被取消，不再作为法定层面；

第二个特点，中央政府的自我克制。中央政府主管规划的部长可以有对地方规划的干预权，可以随时抗议，将这个审批要求提交到中央政府来进行审核，但是目前这个权利很少被使用了。

第三个特点，在进行规划许可的时候，地方规划权力机构给予规划许可高度的自由裁量权。借用英国政府的社区与地方事务大臣的话说，“简化规划体系，使地方能够从自身利益出发自主地进行决策制订：地方当局和邻里社区应成为规划体系的核心。”

（2）美国区划——形态化和市场化共存

美国区划是独立的地方管理法规，受到有限的联邦和州政府自上而下的干预，有非常高的地方自主权和地方差异性，与总规不存在体系与传导关系。

美国区划这些年的发展，从技术性来讲，正在从传统的欧几里德（分区）规划走向包容性规划、引入形态与绩效的规制方式。地方政府财政收入严重依赖物业税，开发商主导话语权，规划师致力于通过区划实现有限的开发利益再分配。

从决策过程来讲，各地有着巨大差异。以纽约区划为例。传统意义上纽约地方政府采用的是强市长模式，市长对于区划调整拥有高度发言权。自1961版《纽约区划条例》批准至今，对市长调整区划的权力不断增加制衡，包括改组规划委员会成员、增加了区和社区级地方民意代表；以及最终的决策机构从市长主导的专门机构改到市议会，并且市议会可以通过三分之二的投票否定市长决定，体现多元化和权力相互制衡的制度设计原则。

从区划内容上看，美国区划具有鲜明的维持房地产价值导向。例如芝加哥在2004年全面修订了它的区划条例，传统区议员的区划调整裁决权被市政府和区级规划咨询委员会制衡，更加强调基于社区传统的保护和公平发展的机会，如果你向社区机会基金捐赠，就可以获得重新划定的中心区容积率奖励。

而巴尔的摩2017年全面更新的区划条例，对面临严重衰败的中心城区全面放松管控，基本上取消了规划约束。

（3）德国B-Plan与法国PLU——“对流”与“逆流”

德国的详细规划主体是我们比较熟悉的“建造规划”B-plan，法国的则是“地方市镇规划”PLU。一般来说，B-plan的鲜明特征是对于建设形态的控制；而法国的PLU则更倾向于土地用途管制。

这里关注的是两者的一个共同点，就是这两种规划在上下和左右两个方向上的“承接”、“协同”关系是虚实兼备的，不简单以编制层级或者机构权力大小来决定规划指标的优先度，在（区域）总规与详规（或地方规划）之间存在的是“对流”甚至“逆流”关系。

例如，根据德国《联邦建设法典》规定，B-plan和F-plan是并行关系。B-plan并不全覆盖，只有F-plan也可以进行开发，且两者都存在的地区，也并不要求两者一定要统一。

法国PLU的上位规划效力中，分为两种，一种是“应遵守要求”，一种是“应纳入考虑”，地方规划中的相关内容，可以向上反射被纳入考虑，上层次规划中的相关内容据此进行调整。

五

国际比较视野中详细规划的显性特征

（1）国家作用在于历史与环境保护、产权平等与程序正义

详细规划属于地方事务，并普遍存在进一步向下放权的管控趋势。在授权地方政体详细规划管理决策的同时，中央政府或者区域政府主要是从生态环境与历史文化保护、制度与程序正义（包括公开透明）、维护产权平等等方面做出规定。

（2）依需求编制和精细化管理

地方治理在一个合理的尺度规模下更容易实现科学合理的精细化决策。各国的类详细规划决策主体都明显较小。除新加坡等城市国家外，大多数国家和地区极少实现全覆盖。在不同发展目标的地区，相应编制不同深度和内容的详细规划。

（3）兼顾刚性与弹性管控的复合管理

无论是自由裁量的地方规划还是条文高度精细化的区划条例，都允许一定比例的宽松自由裁量和特定区域的严控相结合，这种复合可以是空间分区分类的集合，也可能是不同专项管控在同一空间区域交叠的复合，如形态控制的刚性和用途混合的弹性，或者社会住宅供应的刚性和市场经营的弹性。

（4）基于不同主干目标的目的性管控

在不同历史时期，基于不同的空间政策主干目标，弹性的技术工具可以走向刚性，刚性也可以走向弹性。

（5）动态调整中保持平衡的体系

越接近详细的地方层面的规划和规划许可，调整必然越频繁，也要相应地在程序和技术设计上更加重视规划的适应性，保证动态平衡。

供稿单位：中国城市规划学会详细规划学术委员会

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